El presente artículo hace una lectura crítica respecto de las políticas públicas aplicadas por la denominada revolución ciudadana respecto de la condición agraria del Ecuador en el período 2007-2013. Dentro de la situación agraria se enfoca la temática de la tenencia de la tierra, que representa una estructura de inequidad de vieja data, no solo de la etapa neoliberal, sino pilar de los patrones de acumulación primario-exportador y los rezagos oligárquicos. 

El análisis se ubica alrededor de tres puntos: i) políticas de redistribución de tierras; ii) nueva legislación sobre la tierra; iii) estrategia estatal y roles de la economía campesina. 

Como antecedente es necesario ubicar el escenario en el cual se da este desenvolvimiento de las políticas, que inicialmente viven una situación de disputa de sentidos, en la cual se esbozan las líneas generales de una política de reforma estatal que genere condiciones para una vía campesina, pero luego progresivamente cambian los roles hacia una situación de postergación de la vía campesina y asume prioridad una estrategia de alianza entre el Estado y el agronegocio, que se torna dominante. 

 

 

Momento de disputa 

 

En el primer momento del proceso político que analizamos es posible constatar la formulación de una perspectiva de cambio en la sociedad ecuatoriana, que hace suyas demandas y propuestas que provienen del movimiento campesino e indígena, protagonista de las luchas antineoliberales. 

La Constitución de 2008 recoge las propuestas de cambio de fondo en la estructura agraria y en el modelo de agricultura dominante, para pronunciarse en favor de la soberanía alimentaria, junto a planteamientos como la plurinacionalidad, interculturalidad y el horizonte para la transformación del país hacia el buen vivir. La concepción sobre la agricultura y el desarrollo rural es puesto en la Constitución con la visión de la soberanía alimentaria; esto significa garantizar que los alimentos que consumimos los ecuatorianos provengan de una producción sustentable, sobre la base de las agriculturas campesinas; ello incluye transformar la estructura agraria, procesos de redistribución, enfrentar el fenómeno de la concentración y el latifundio y asumir una visión sobre la tierra desde los conceptos de la pachamama y los derechos de la naturaleza. 

El propio Plan Nacional de Desarrollo 2009-2013 habla de superar el modelo primario exportador, y coloca como eje para esta transformación la redistribución de la riqueza y la propiedad, incluida la inequidad en el acceso a la tierra, con metas precisas de reducción sustancial del índice de Gini. Se llega a inicios de 2009 a la aprobación de una Ley Orgánica de la Soberanía Alimentaria, que traza los puntos clave de un nuevo modelo de agricultura y de una nueva ley de tierras. 

Vale la pena rescatar la trascendencia de este momento, pues configura una perspectiva de transformación agraria; desde este horizonte es válida la evaluación y crítica, tanto por dar valor al texto constitucional como por recuperar las demandas de los movimientos campesinos e indígenas precedentes. 

También cabe constatar que casi a la par de estos hitos de cambio fueron marchando las propuestas de los representantes del agronegocio y la protección al statu quo de la estructura agraria; al concluir la Asamblea Constituyente se expide un “mandato agrario” donde están los primeros pasos de la alianza entre Estado y agronegocio. Más tarde, a finales de 2010, se aprueba en la Asamblea Nacional el Código de la Producción, que esboza jurídicamente esta estrategia. 

 

 

Eludiendo la redistribución de tierras (y del agua) 

 

Piedra de toque para las políticas públicas sobre la temática agraria fueron los mandatos constitucionales referidos a la redistribución de tierra y agua. Sobre este segundo aspecto, la Constitución tiene una disposición muy concreta, precisamente porque la conciencia sobre la importancia de los recursos hídricos para impulsar las agriculturas campesinas había ganado consensos fuertes. 

Una política de redistribución de tierras, incluso en los límites trazados por el Plan Nacional de Desarrollo -esto es una reducción del índice de Gini a niveles del 0.65, lo que a su vez implicaba una afectación a aproximadamente dos millones de hectáreas que debían ser redistribuidas en este período-, ponía en nivel de confrontación al Estado con el agronegocio y podía implicar un viraje hacia un cambio de modelo en el desarrollo de la agricultura. A la par, este cambio de orientación implicaba modificaciones en un patrón de acumulación primario exportador, y abrir al mismo tiempo las puertas a una desconcentración regional de la riqueza. 

Ante los primeros esbozos de políticas redistributivas los grandes dueños de la tierra, representados por las Cámaras de la Agricultura, especialmente de la zona litoral, con los voceros de los grandes bananeros, palmeros, camaroneros, ganaderos y arroceros, respondieron furibundos y amenazantes. La réplica oficial inicial fue la dubitación, que más tarde se expresó en un franco retroceso. El ministro de turno hizo declaraciones de que no se afectaría de ninguna manera la propiedad privada y que las tierras a ser afectadas eran las no cultivadas. Luego hubo cambio de ministro y el sustituto claramente dio por cerrado el proceso, reduciéndolo a una limitada redistribución de parte de las tierras estatales, aquellas en manos del Ministerio de Agricultura y las provenientes de la banca cerrada. A ese estrecho proceso se le llamó Plan Tierras y se creó una subsecretaría que reemplazó al INDA. 

Cabe indicar que en el Ecuador las tierras estatales, si de ellas quedan excluidas las propiedades en manos de los militares, según los datos del Censo Agropecuario implican a 73 mil hectáreas y al 0,14% de las unidades productivas. Hacia fines de 2012 las áreas distribuidas en el Plan Tierras estaban por las 40 mil hectáreas; a la par se ha avanzado en el reconocimiento de las tierras indígenas en las zonas de la Amazonia. 

 

 

Bloqueo a la ley de tierras 

 

El último esfuerzo por recuperar el espacio de políticas públicas redistributivas en el agro se dio alrededor de una nueva ley de tierras, como se indicó en párrafos anteriores. La Constitución marcaba la necesidad de una ley para concretar “la responsabilidad del Estado de promover políticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, agua y otros recursos productivos” (Art. 281) y “promover el uso y acceso a la tierra que debe cumplir la función social y ambiental” (Art. 282). 

Este es un tema crucial, pues se trata de revertir uno de los logros del período neoliberal, la expedición de la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, que dio por clausurada definitivamente la etapa de reforma agraria y estableció una serie de normas que debilitaron, por no decir eliminaron, los mecanismos con los cuales el Estado podía intervenir respecto de la tenencia y propiedad de la tierra. 

En apego a lo establecido en la Ley de Soberanía Alimentaria, la Conferencia Plurinacional e Intercultural de la Soberanía Alimentaria fue la encargada de redactar el proyecto de nueva ley para conocimiento del Ejecutivo y del Legislativo. Organizaciones campesinas e indígenas hicieron suyo este proyecto y a inicios de 2012 recogieron firmas de apoyo para que entrara a trámite legislativo, recurriendo al mecanismo de “iniciativa ciudadana”, lo cual se logró. 

La iniciativa ganó fuerza cuando la Marcha por el Agua y la Vida de los movimientos indígenas, en marzo de 2012, colocó en su agenda la demanda de una nueva ley de tierras. Este detalle viene a colación porque el comportamiento del Gobierno frente al tratamiento de la ley de tierras, a mediados de 2012, es un buen ejemplo del manejo político frente a propuestas que implican redistribuir la propiedad y el rol que asigna el poder a las organizaciones populares. 

El Ministerio de Agricultura nunca presentó sus observaciones a la propuesta de ley colocada como “iniciativa ciudadana”; el bloque parlamentario del partido de gobierno no tuvo una postura única favorable, jamás se realizaron los prometidos eventos públicos de debate sobre los contenidos de la ley, y al final el tratamiento parlamentario quedo bloqueado. 

En esas fechas las organizaciones campesinas auspiciantes de la iniciativa sufrieron acciones de división interna, y su capacidad de actuar con autonomía e iniciativa frente a las oficinas estatales responsables de la “participación ciudadana” quedó coartada. 

Finalmente el entredicho quedó zanjado con un pronunciamiento presidencial en una de las cadenas sabatinas. Allí el primer mandatario expresó que sobre los criterios de justicia en el acceso a la tierra priman los criterios de eficiencia y productividad, y que dicha eficiencia no proviene de las agriculturas campesinas y familiares, y sentenció: “repartir la tierra significa repartir pobreza”. 

La fase en la cual se habían abierto ventanas hacia una redistribución de tierra y agua en favor de los sectores campesinos e indígenas y de la agricultura familiar, quedó clausurada. En su lugar se despliega una fase de abierta alianza entre el Estado y el agronegocio. 

En el tema del agua la situación es bastante similar a lo recorrido respecto de la redistribución de la tierra. Un proyecto de ley queda truncado en el tratamiento parlamentario; los avances del Ejecutivo de auditoría de concesiones de riego para ir a mecanismos de redistribución, no han avanzado. Tampoco se avizora cambios en la inequitativa estructura de acceso al agua. 

 

 

El jaguar desdentado 

 

En la fase de cierre del período gubernamental 2009-2013, el Gobierno, para promover una visión positiva de su gestión en la dirección del Estado y respecto de la evaluación de su plan de desarrollo, ha lanzado la consigna de un “Ecuador que empieza a rugir” y recurre a la imagen del jaguar. Es evidente la búsqueda de semejanzas con los llamados “tigres asiáticos”, como Corea del Sur, Taiwán y Singapur. 

Si de comparaciones se trata hay que precisar que uno de los ejes de la estrategia económica y política de los “tigres asiáticos” fue la redistribución de la tierra y, hay que decirlo, mediante reformas agrarias radicales. En varios de los países asiáticos, incluida la propia China, la estrategia fue combatir la concentración de la tierra, y el Estado aplicó políticas de redistribución para garantizar el sostenimiento de las agriculturas familiares y promover la producción alimentaria local y regional, combatiendo el poder oligárquico sobre la misma. 

A diferencia de ellos, el Gobierno del Ecuador ha clausurado las puertas para una política de amplia redistribución de tierras; en reemplazo ha optado por mantener y sostener el statu quo en la estructura agraria. De la mano de esta estructura se encuentra un patrón de acumulación primario exportador que convirtió a las principales zonas productivas del agro ecuatoriano en abastecedores de frutas y flores para los mercados de Estados Unidos y Europa. 

Si de jaguares se tratara, la imagen del Gobierno es un jaguar desdentado, que antes de presentarse en Alemania ante la señora Merkel pasó por dentista y manicurista. 

 

 

Movimientos campesinos y Estado 

 

El debate sobre la política agraria del Gobierno de la llamada “revolución ciudadana” no puede quedar limitado a la parte económica; un tema sustancial es el tratamiento a los movimientos campesinos e indígenas. Las organizaciones sociales de los pobres del campo fueron fundamentales para romper el predominio del modelo neoliberal, desde el levantamiento indígena por la plurinacionalidad y multiculturalidad, pasando por las luchas contra el alza del gas y el derrocamiento de presidentes corruptos, hasta las movilizaciones contra el TLC con los Estados Unidos. 

En ese transcurrir fueron generando una agenda propia, allí surgieron la soberanía alimentaria y la mencionada plurinacionalidad, así como la demanda de un proceso constituyente, con la cual interpelaron al Estado y al discurso hegemónico. Sin embargo, el tratamiento dado desde el Gobierno durante este período fue ir reduciendo la autonomía política obtenida, en parte asumiendo las palabras, mas no los contenidos, cooptando a las dirigencias susceptibles, y también auspiciando iniciativas de fraccionamiento hasta la total subordinación. 

En el fondo hay una comprensión de las organizaciones sociales como “correas de transmisión”, pues su rol no es el de la dirección política, ella queda reservada para el “buró político” o el ministerio de la Política; ellos sí saben lo que hay que hacer. Las organizaciones están para la propagación, la difusión de la estrategia dada “desde arriba”, o sea obedecer al poder real. En el mejor de los casos, el rol asignado corresponde al de “consejo consultivo”, sin real capacidad de poder ni de incidir respecto de las políticas públicas estratégicas. 

Y en los temas de cambios de fondo, como por ejemplo una política de tierras y una política de aguas, si no hay movimiento social con personalidad propia y firme, con capacidad de movilización autónoma, es imposible que haya transformaciones. Lo peor es que se tornan en estructuras dependientes, la subordinación de las clases populares se ha reproducido. 

En la fase final del período analizado, la estrategia de prioridad para el desarrollo en el campo queda confirmada: en junio de 2012 se bloquea el tratamiento parlamentario de una nueva ley de tierras, en septiembre de 2012 se expide un decreto presidencial que oficializa el respaldo estatal a la producción de agrocombustibles, especialmente biodiesel, con metas definidas de expansión; en octubre el presidente abre la ventana para una reforma constitucional que permita el acceso libre y masivo de transgénicos, planteamiento que es ratificado en los días posteriores a la reelección presidencial. 

A lo largo del quinquenio se vive una evolución que afirma una vía de expansión capitalista en el agro sobre la base de una alianza entre el Estado y el agronegocio. Se trata de una estrategia de doble frente: por un lado una modernización que mantiene las líneas clásicas del patrón primario exportador -banano, flores, camarón-, añadiendo la expansión capitalista alrededor de los cultivos de caña de azúcar para etanol y palma aceitera para biodiesel; por otro lado la profundización del modelo de agricultura y subordinación económica de la producción campesina por la vía de la agricultura bajo contrato. 

El posneoliberalismo en el Ecuador representa modernización capitalista en el campo, sobre la base de las mismas estructuras de inequidad y s ubordinación. ¿ Qué d iferencias h ay c on l a fase precedente?: en los roles del Estado, de un plano secundario de acompañar la expansión agroindustrial a un rol de compartir la primera fila de la estrategia económica, con inversión directa que facilita la infraestructura, impuestos que son los mecanismos de renegociación en la distribución de la renta, complementado con obras de cobertura vial, educación, salud y vivienda básicos. 

¿Qué continuidades?: patrón primario exportador con ciertas variaciones que aprovechan las diferencias en los términos del intercambio internacional, por el alza de precios en cereales y productos orientados a los agrocombustibles. 

Las dificultades para las agriculturas campesinas e indígenas están en el reforzamiento de un rol subordinado: proveedores de fuerza de trabajo barata para la expansión capitalista, debilitamiento de las líneas de apoyo a la producción propia de las agriculturas campesinas, unidades productivas forzadas a una agricultura bajo contrato, pérdida de cultivos para la soberanía alimentaria y el mercado nacional; si hay ampliación de la producción campesina es en aquellos cultivos orientados a mercados fuera del país y la región; hay ausencia de apoyos a vías de comercialización propias, salvo aquellas destinadas al exterior. 

Si la evaluación incorpora al nivel agrario los horizontes definidos en la Constitución de 2008, que plantean perspectivas de soberanía alimentaria, economía social y solidaria y buen vivir, el balance es altamente negativo.